Генерал Эйр: Канада потратила два года на нерешительность по военной политике

Генерал в отставке Уэйн Эйр, который до 2024 года занимал пост начальника штаба обороны Канады, в колонке для The Globe and Mail вспоминает о двух годах изматывающей борьбы за реформу и финансирование канадской армии. Текст адаптирован из его новой книги «Into the Breach: A Soldier's Journey» о сорокалетней военной карьере.

Эйр пишет, что за время его службы на посту главы обороны глобальная ситуация с безопасностью изменилась коренным образом, и не в лучшую сторону. Геополитический порядок, изменение климата, ускорение технологических перемен и социальная напряжённость сошлись вместе, создав вызовы, возможно, уникальные для всей истории человечества. Международный порядок, установленный после Второй мировой войны, разрушался. К 2022 году, особенно после полномасштабного вторжения России в Украину, Эйр пришёл к выводу, что мир переживает переломный момент в делах глобальной безопасности.

По его словам, как торговая нация Канада зависела от стабильности и предсказуемости международного порядка, который во многом держался на коллективном сдерживании агрессии со стороны стран-изгоев. Решающим инструментом международных отношений всё больше становилась жёсткая сила, и в этих условиях международное влияние Канады стремительно падало. Чтобы иметь место за столом переговоров, стране нужно было вносить реальный вклад, а не только декларировать его, считает Эйр. Многие в Канаде имели необоснованно завышенное представление о международном статусе страны, тогда как недостаточное инвестирование в оборону подрывало её репутацию и позиции в мире.

Вторжение России в Украину показало, что национальные границы больше не являются неприкосновенными, пишет Эйр, добавляя, что и собственные арктические границы Канады нельзя считать вечными. Способность осуществлять эффективный военный суверенитет над собственной территорией могла бы изменить расчёты потенциальных противников — то есть обеспечить сдерживание.

На фоне участившихся стихийных бедствий внутри страны и роста числа канадцев, оказавшихся в зонах конфликтов за рубежом, необходимость защиты населения становилась всё более острой. При этом многие угрозы требовали не только военного, но и согласованного применения всех инструментов национальной власти, а институты страны слишком часто действовали разрозненно, отмечает автор.

Эйр указывает, что хроническое ослабление канадской армии, копившееся десятилетиями, оказалось в центре внимания после вторжения России в Украину в феврале 2022 года. Внезапно у правительства возник интерес к состоянию Вооружённых сил Канады (CAF), особенно на фоне роста тревоги в обществе и падения способности Канады оказывать Украине военную поддержку. Обязательство достичь целевого показателя НАТО в 2 процента ВВП на оборону, от которого страна была очень далека, вызвало широкий общественный резонанс.

В марте 2022 года правительство поручило министерству обороны быстро представить план достижения этих 2 процентов. Штабы быстро подготовили варианты, однако они не получили хода после рассмотрения в канцелярии премьер-министра. Вместо этого 7 апреля бюджет 2022 года предписал провести оперативное обновление оборонной политики 2017 года с переоценкой размера, возможностей, задач и ресурсного обеспечения CAF. Министерство должно было представить предложения уже ранней осенью того же года.

Так началась, по выражению Эйра, «изматывающая двухлетняя одиссея стратегической нерешительности и проволочек». Пока глобальная безопасность стремительно ухудшалась, Канада медлила, боеготовность падала, а уважение союзников испарялось.

В течение лета команда Эйра прорабатывала основу обновлённой политики, выстраивая логическую цепочку от военных угроз Канаде к необходимым концепциям, возможностям и ресурсам. Одним из ключевых принципов стала региональная приоритизация: слишком долго CAF действовали по всему миру без чёткого подхода к распределению ограниченных сил. Приоритетом должен был стать собственный континент с Арктикой в центре, затем — евроатлантический и индо-тихоокеанский регионы, а остальной мир переходил в категорию «экономии усилий».

Арктический фокус требовал большего, чем минималистичная модернизация NORAD, и подразумевал понимание происходящего во всех средах — от космоса до морского дна, а также создание инфраструктуры: аэродромов, портов, жилья, дорог, энергетики и связи для устойчивого и гибкого военного присутствия в регионе.

Особенно важным было восстановление базовой боеготовности CAF. Из-за роста цен на фоне устаревания техники бюджеты на обслуживание сократились. Инфраструктура по всей стране находилась в плачевном состоянии после десятилетий пренебрежения. Запасы боеприпасов, о которых долго забывали, но которые оказались в фокусе внимания из-за темпов их расходования в Украине, были критически низкими.

Эйр подчёркивает, что все усилия были бы напрасны без реальной реформы системы закупок. Многочисленные оборонные политики обещали такую реформу, но каждый раз решимость к переменам рассеивалась после громких заявлений. Слишком много ведомств было вовлечено, у каждого — свои интересы, и единой точки ответственности не существовало — она была слишком распылена. При этом по мере роста надзора и бюрократических процедур численность персонала сокращалась: в результате сокращений госслужбы в начале 2010-х годов был утрачен значительный экспертный потенциал в сфере закупок.

К началу осени хорошо проработанный обзор был готов. Но последовала новая задержка: даже когда презентации для различных комитетов встречали общее согласие с необходимостью действовать, министерство финансов оспаривало цифры, придерживаясь устаревшего взгляда на оборонные расходы как на нечто второстепенное. Некоторые чиновники пытались уйти от темы вопросом: «Зачем тратить больше на оборону, если вы не можете потратить уже выделенные средства?» Эйр предлагал переформулировать вопрос иначе: что нужно сделать, чтобы это национальное достояние было оперативно конвертировано в военные возможности и боеготовность.

Эйр признаётся, что всё больше тревожился из-за этого благодушия и размышлял, как донести срочность момента. Министр обороны Анита Ананд полностью поддерживала его позицию, но в остальных структурах царила вялость. Он рассматривал возможность написать письмо премьер-министру Джастину Трюдо с изложением своих опасений. По совету тогдашнего заместителя министра обороны Билла Мэтьюза он вместо этого подготовил наглядную графическую схему — «плейсмат» — с описанием состояния личного состава, техники, подготовки и снабжения. На её основе Штаб стратегического планирования подготовил документ «Состояние CAF», который на несколько лет стал постоянным элементом брифингов.

17 октября Эйр подробно доложил премьер-министру о состоянии вооружённых сил. Картина была тревожной: исправность техники — кораблей, самолётов, бронемашин — держалась на уровне около 50 процентов. При темпах расхода боеприпасов, сопоставимых с украинскими, в случае войны Канада исчерпала бы значительную часть запасов за считаные дни, а промышленность не имела мощностей для их восполнения в течение многих лет. Инфраструктура разрушалась, что снижало качество условий службы и негативно сказывалось на наборе и удержании личного состава. Трюдо, по словам Эйра, признал серьёзность проблем.

Тем не менее в декабре в канцелярии премьер-министра дали понять, что хотят «разобраться в деталях» и не торопятся. Любой меморандум для кабинета министров откладывался как минимум до весны — вопреки изначальному поручению бюджета 2022 года о быстром пересмотре политики.

Скептицизм нарастал по мере того, как побеждала нерешительность, а давление со стороны союзников усиливалось. Отправляя старших офицеров на встречи в штаб-квартиру НАТО, Эйр инструктировал их не допускать упрёков со стороны сотрудников альянса, а лишь рассказывать о том, что у Канады есть и что она приобретает. Международные позиции и влияние страны стремительно падали, а канадских представителей всё чаще исключали из встреч, в том числе с партнёрами по альянсу Five Eyes. Один высокопоставленный госслужащий откровенно сказал Эйру, что правительству попросту всё равно. В конце января 2023 года Эйра раскритиковали за излишнюю откровенность в интервью о нуждах CAF: на вопрос, не входит ли страна в очередное «десятилетие мрака» для вооружённых сил, он ответил: «Время покажет».

В последующие недели появились сигналы о скором решении, что было логично в преддверии саммита лидеров НАТО — Канада оставалась одной из немногих стран без плана наращивания оборонных расходов. Команда снова работала сверхурочно над публичным документом, но к концу июня стало ясно, что решение вновь отложено.

Летом 2023 года произошла масштабная перестановка в кабинете министров: Аниту Ананд, завоевавшую доверие в CAF и министерстве обороны, сменил Билл Блэр, который, по словам Эйра, оказался столь же убеждённым сторонником увеличения оборонных расходов. Но затем, как пишет автор, произошло нечто, не поддающееся логике: в рамках инициативы по «перенаправлению расходов» — эвфемизма для обозначения бюджетных сокращений — правительство урезало почти миллиард долларов из годового оборонного бюджета, при этом настаивая, что сокращения не должны негативно повлиять на CAF. Эйр называет это требование невозможным: хотя формально сокращения касались внешних консультантов и профессиональных услуг, на деле они ударили по эксплуатации и обслуживанию техники — областям, где и так не хватало средств. Командованию пришлось определять, какие корабли, самолёты и машины списать, поскольку денег на поддержание всего парка не было.

В конце сентября на заседании парламентского комитета по национальной обороне оппозиция напрямую спросила Эйра об этих сокращениях. Он не стал скрывать неудобную правду: «Невозможно изъять из оборонного бюджета почти миллиард долларов и не ощутить последствий». Он также признал, что личному составу трудно объяснять ухудшающуюся ситуацию с безопасностью в мире. Слова вызвали резонанс в оппозиции, и вскоре Эйра пригласили на встречу с главой аппарата премьер-министра и клерком Тайного совета для объяснений; позже ему посоветовали смягчить тон публичных высказываний.

Переломным моментом, по словам Эйра, стало заседание недавно созданного совета по национальной безопасности в начале декабря, посвящённое Арктике. Он представил военный подход к региону, подчеркнув пользу предлагаемых опорных узлов — двойного назначения инфраструктуры, рабочих мест и связи с арктическими сообществами. Отклик, в том числе со стороны министра финансов, был положительным.

В последующие три месяца команда перерабатывала предложение по указанию министерства финансов, перенося часть расходов на более поздние годы и ограничивая первоочередные обязательства возможностями с чёткой арктической и внутренней привязкой. В марте 2024 года появились признаки скорого решения, подтверждённые в телефонном разговоре с премьер-министром 18 марта.

Итоговая политика сохранила ключевые концепции — региональную ориентацию, боеготовность, сдерживание и, неожиданно, стратегию национальной безопасности, но значительная часть финансирования была отнесена на будущее, а ряд возможностей получил статус «подлежит изучению». Из документа исчезло упоминание о необходимости набрать дополнительно 14 500 военнослужащих регулярной армии — вместо этого было заявлено, что к этому вопросу вернутся позже.

Политика «Наш Север — сильный и свободный» была представлена в Трентоне 9 апреля 2024 года. По словам Эйра, несмотря на опасения по поводу финансирования, объём средств превысил ожидания и обеспечил столь необходимые ресурсы для краткосрочного обслуживания техники. Он призвал старших командиров сосредоточиться на привлечении и удержании новых военнослужащих ради будущих поколений и сменить нарратив — с падения боеготовности на решимость добиваться результата.

Подводя итог, Эйр пишет, что, по его оценке, страна потеряла два года. Многие, по его мнению, сформировали своё мировоззрение в необычный «однополярный» период 1990–2020 годов и забыли, что первейшая обязанность любой страны — защищать себя. Пока мир переживал этот переломный момент, история, по словам генерала, вернулась.